2021年国家基本信息

基础设施行业评价

观点聚焦

根据“一带一路”基础设施发展指数，2021年巴基斯坦基础设施发展指数为121，在“一带一路”国家中排名5，较上年上升1名。

2020年新冠肺炎疫情全球大流行使巴基斯坦遭遇严峻挑战，2020年经济衰退达2.8%。进入2021年，巴基斯坦经济有所恢复，且政府已经展开疫苗接种，如果能顺利抑制疫情的发展，将可能开启经济复苏进程。

2020年，为应对新冠肺炎疫情的冲击，巴基斯坦财政支出扩张，导致公债规模增至1826.1亿美元（按当年年末汇率估计），公共债务占GDP之比达69.3%，超过《巴基斯坦财政责任和债务限制法》规定的60%最高临界值。

2020年8月13日，巴基斯坦政府公布了《再生能源和替代能源政策(2020)》，该政策计划在2025年将可再生能源和替代能源在巴电力市场占比由现在的5%提高到20%，并在2030年提高到30%。

巴基斯坦的通信业发展起步较晚，由于国内通信基础设施薄弱，人均收入水平低，各地发展不平衡，通信市场尚未实现对民众的全覆盖。截至2021年一季度，巴基斯坦的移动通信用户达到1.82亿，移动渗透率约81%；固定电话和固定宽带的用户数量均为230万左右，渗透率仅略多于1%，未来提升的空间巨大。

为了准确把握新冠肺炎疫情动态变化情况对“一带一路”基础设施发展指数的影响，本报告参照世界银行的标准，区分不同情景进行了测算。其中基准情景下大多数国家/地区到2022年下半年将获得广泛的新冠疫苗供应；乐观情景下，新冠疫苗的有效性和普及率进一步提高，经济复苏快于预期；悲观情景下，新冠疫苗的有效性和普及率不佳，疫情反复、全球感染人数快速增加。如无特殊说明，均指基准情景。

巴基斯坦宏观环境分析

（一）政治环境

正义运动党面临疫情防控的考验。自伊姆兰政府上台以来，在政治领域强调反对腐败、清廉执政的同时，其在经济领域也出台了一系列以改善经济结构、增加经济稳定性为目标的经济政策，并取得一定效果。但2020年暴发的新冠肺炎疫情对巴基斯坦经济和民生造成巨大冲击，持续蔓延的疫情和失业、贫困等民生危机对正义运动党的执政基础构成挑战。为应对疫情挑战，伊姆兰政府釆取了封锁隔离、加大医疗投入等措施积极防控疫情，同时得益于中国政府和民间机构对巴基斯坦提供的大量支援，疫情在2020年三季度后一度趋于平稳。但进入2021年，随着邻国印度暴发新一波疫情，巴基斯坦疫情防控遭受的外溢冲击加大，抗疫形势仍然严峻。

同印度的紧张关系有所加剧。2019年2月以来，受巴基斯坦恐怖组织汽车炸弹袭击印度军方事件影响，巴印关系趋于紧张。2019年8月，印度政府宣布取消此前宪法赋予印控克什米尔地区的特殊地位，激化双方在克什米尔地区归属问题上的矛盾。进入2020年，伴随着新冠肺炎疫情全球大流行，印方在印巴边境敏感地区的主动挑衅活动明显增多，导致印巴围绕克什米尔等敏感地区武装冲突的频率和烈度均有所上升。目前，冲突仍集中分布在克什米尔实控线西段，冲突规模相对有限，未明显波及巴基斯坦旁遮普省和开伯尔普什图省等东部省份，对巴国内经济和基本民生的影响仍相对有限。展望未来，持续的边境冲突将对伊姆兰·汗政府执政构成一定挑战。

巴政府在疫情防控和民生领域的执政效果将影响未来政治格局。尽管执政以来内外部环境有所改善，但伊姆兰·汗政府仍然面临疫情防控、治理腐败、振兴实体经济和保障民生等诸多挑战，其中一些挑战只能通过循序渐进的结构性改革才能有所改观，若伊姆兰·汗政府的中长期政策能够使巴基斯坦经济与民生持续改观，则正义运动党有望在2023年大选后继续保持国民议会多数席位。与此同时，由于历史上巴基斯坦政坛曾长期由穆斯林联盟（谢里夫派）和人民党（布托家族）两大党派分别把持，拥有牢固根据地的传统政治势力作为反对派对执政党和巴基斯坦政局的影响也不容忽视。

（二）经济环境

复苏前景受疫情影响仍存不确定性。2020年暴发的新冠肺炎疫情使巴基斯坦内外经济环境均遭遇冲击，国内主要产业在需求和供给端均遭受打击，导致失业、通胀等问题凸显，巴基斯坦经济因此出现萎缩。但得益于近年来中巴经济走廊建设释放的产业红利对巴基斯坦整体经济的支撑作用，加之政府出台的财政激励、信贷补贴等产业支持政策发挥作用，建筑业、大规模制造业和出口行业等支柱产业的衰退在2020年下半年得到一定程度的遏制，全年GDP相较2019年萎缩2.8%。2021年，巴基斯坦已经启动新冠肺炎疫苗接种工作，如果能顺利抑制疫情的发展，将可能开启经济复苏进程。

图1：巴基斯坦宏观经济表现

公债占比持续攀升。近年来，由于国内对基础设施建设需求的增加，巴基斯坦公共债务占GDP的比重持续攀升。2020年，为应对新冠肺炎疫情的冲击，巴基斯坦财政支出扩张，导致公债规模进一步增加，公共债务占GDP之比达69.3%,公债规模达1826.1亿美元（按当年年末汇率估计）。这一比重超过《巴基斯坦财政责任和债务限制法》规定的60%最高临界值，公共债务风险有所累积。展望未来，考虑到巴基斯坦经济恢复尚需时日，加之财政赤字状况短期内难有改观，2021年公共债务占GDP之比预计将上升至71.3%。

图2：巴基斯坦公债总额和公共债务/GDP变化情况

资料来源：中国信保国家风险数据库

（三）营商环境

积极推动经济各领域向私营部门开放。为推动经济快速发展，巴基斯坦近年来大力推动基础设施、经济民生等领域重大项目建设，但其公共项目存在资金不足的问题，对外国援助和贷款的依赖度较高，一些规划中的基建项目开工和建设进度滞后。2019年12月，伊姆兰政府推出为期3年的《公共领域发展项目新发展计划》（FederalPublic Sector Development ProgrammePLUS,以下简称“PSDPPLUS”），希望通过推动国内外私营部门更多参与重大项目建设，实现政府和社会资本更好融合，促进经济快速发展。PSDPPLUS主要涉及道路设施、港口设施、能源设施、网络设施和农业基础设施等领域。目前已经批准约50个政府和社会资本合作项目，涉及金额约2万亿卢比。

整体营商成本处于南亚地区中等偏下水平。根据NUMBE0的调查数据，平均来看，作为南亚地区重要经济体，对比印度等其他南亚主要国家,巴基斯坦月度水电气使用成本相对较高，一般餐厅用餐价格和月度平均通勤成本处于平均水平，月度城市中心租房价格、市中心房价相对较低。从主要城市上看，伊斯兰堡作为巴基斯坦的首都和全国政治中心，在一般餐厅用餐价格、月度城市中心租房价格、月度水电气使用成本以及市中心房价等方面相对较高；卡拉奇作为巴基斯坦最大城市以及经济和金融中心，月度平均通勤成本处于相对较高水平；拉合尔作为巴基斯坦第二大城市以及文化和艺术中心，营商成本总体处于中等偏下水平。

（四）社会环境

国内法律执行效率有待提高。巴基斯坦司法领域的腐败现象相对较多，执法部门在司法审查与合同执行方面存在一定的腐败问题。伊姆兰上任后，巴政府加强了治理腐败的力度，逮捕了部分涉嫌贪腐的前政府高官，但尚未明显改善国内基本面貌，执法效率仍有待进一步提高。根据世界银行2020年公布的全球治理指数中的法治得分,巴基斯坦2019年法治得分为-0.67分，同比上升0.01分；分位点为26.4%,同比下降1.4个百分点。

安全风险仍需高度关注。长期以来，恐怖袭击风险是中国企业在巴面临的重要风险。近年来，国际形势发生重大变化，客观上对巴基斯坦国内复杂的民族宗教关系产生了影响。由于中国推动的“中巴经济走廊”项目有助于稳固巴基斯坦政府的地位，中国项目及工程人员也成为部分极端组织的袭击目标。但由于中巴整体友好的氛围，在历史上，直接针对中国项目人员的袭击事件并不多见。然而，2021年以来，巴基斯坦已经发生了数起明显针对中国公民的袭击事件。7月14日，一辆中国工程人员乘坐的大巴在达苏水电站项目附近遭遇炸弹袭击，导致9名中国公民遇难。事后据巴方调查，该袭击事件系巴基斯坦塔利班策划实施，并得到了印度和阿富汗情报部门的支持。8月20日，瓜达尔港附近的中国人员车队遭到一个自杀式炸弹袭击，造成两名当地的小孩死亡，多人受伤。巴南部分离组织俾路支解放军宣称对此事件负责。从近期的事件来看，巴基斯坦南北部的极端组织均有制造针对中国目标恐怖袭击事件的手段和能力，而当前复杂的国际形势下，未来可能出现更多针对中国项目和人员的袭击事件。

巴基斯坦基础设施行业特征分析

近年来，在中巴经济走廊的推动下，巴基斯坦的电力和交通基础设施建设快速发展。能源方面，作为人口大国，巴基斯坦电力需求缺口较大，伴随着中巴经济走廊建设快速推进，巴基斯坦能源领域呈现多元化发展态势；交通方面，铁路、公路建设迅速推进，一大批公路项目得以顺利落地。从2019年开始，双方探讨推进“中巴经济走廊第二阶段”合作推进相关事宜，计划不仅要继续推进能源、经济特区产业发展方面的项目进展，还将在教育、医疗、农业、水利灌溉、人力资源开发和扶贫项目等社会和公共服务领域展开合作。巴基斯坦的基础设施行业正逐步走向一个新的发展阶段。

巴基斯坦是我国唯一的“全天候战略合作伙伴”，也是“一带一路”上重要的支点国家。经过中巴经济走廊过去五年的建设，巴基斯坦基础设施领域已经取得了一定的进步，其电力覆盖率、交通运输效率都有所提升。但由于巴经济和人口持续增长，对基础设施的需求增长较快，巴基斯坦基础设施供给的现状尚未得到根本改变。而2020年以来，巴基斯坦经济受新冠疫情和全球经济形势的影响而增长乏力，国家债务水平持续攀升，对基础设施项目发展带来不利影响。因此，中巴双方在关于“中巴经济走廊第二阶段合作”的讨论中，更注重产业合作和私人主体的参与，这将增强巴基斯坦自身经济活力，有利于基础设施项目的长期发展运营。

2020年以来，巴基斯坦新签项目规模有所下降，结构变化明显。据统计，2020年中国与巴基斯坦基础设施新签合同额为37.42亿美元，与2019年的67.26亿美元相比均下滑较多。其中，电力项目仍是第一大项目类别，2020年和2021年上半年电力项目新签金额合计达35.49亿美元，占总新签额的77.6%；水务和通讯项目新签金额分别达5.64和4.24亿美元，分别占比12.3%和9.2%；交通项目压缩最为明显，仅3084万美元，占比0.68%。而相比之下，2019年新签项目中，交通项目金额占比达到10.1%，是第二大项目类别。上述结构变化反映出前文所述“中巴经济走廊第二阶段合作”中的思路变化，并将在后续项目进程中更多地体现出来。

图3：2018-2021年上半年中国与巴基斯坦基础设施新签合同额

数据来源：中国对外承包工程商会

（一）电力仍是发展重点，水电发展力度或进一步加大

巴基斯坦电力需求较大。巴基斯坦是人均电力消费最低的国家之一，电力供应长期无法满足需求，且电力系统可靠性不足。据估计，2020年巴基斯坦人均电力消费为570.8千瓦时，不到世界人均消费量的六分之一。中长期来看，2020年至2030年，巴基斯坦的电力消费总量将从1261亿千瓦时增长至1985亿千瓦时，人均电力消费量将从570.8千瓦时增长至754.9千瓦时。根据巴基斯坦《2030年远景规划》，巴政府计划到2030年，水电装机容量达到3266万千瓦、煤电达到2000万千瓦、核电达到880万千瓦、可再生能源发电（除水电外）达到970万千瓦。总体来看，巴基斯坦仍具有较大的电力消费空间及投资空间。

巴基斯坦将重点发展可再生能源。目前，巴基斯坦电力系统仍以传统火电为主，2020年包括煤炭、天然气和石油在内的火电站发电量约占总发电量的58%。但随着全球应对气候变化的进程加速，巴基斯坦政府开始更加重视可再生能源的发展。2020年8月13日，巴基斯坦政府公布了《再生能源和替代能源政策(2020)》，该政策计划在2025年将可再生能源和替代能源在巴电力市场占比由现在的5%提高到20%，并在2030年提高到30%。为此，巴基斯坦将在以下几个方面为投资者提供支持，包括通过公开竞标最低价方式降低投资者成本；将货币贬值要素作为公开招标时确定电价的重要考量因素；鼓励投资者向本地生产商转移太阳能电池板、风机等相关设备的生产技术；在“照付不议”基础上按照实际购电量而不是装机量确定电价；免除可再生能源机器设备、生产材料等进口关税；减免企业所得税和其他费用等。目前，巴基斯坦已有大量私人投资投入这一领域，预计到2030年这一市场所需投资可达150亿美元。

水电发展力度将进一步加大。水电一直是巴基斯坦发展的重点方向。与其他能源类型相比，巴基斯坦拥有的水电资源禀赋较为丰富，坐拥印度和上游的丰富水资源，巴基斯坦一直希望能够将水力作为本国的主要能源来源。但目前，巴基斯坦装机容量仍以火电为主。2020年，巴基斯坦电力总装机容量为3994.4万千瓦，其中火电装机占比为63.2%；其次为水电，占比25.3%；非水可再生能源发电和核能发电占比分别为8.3%和3.3%。但据测算，巴基斯坦在印度河流域的水电开发潜力高达6000万千瓦，目前仅开发了约10%。根据巴基斯坦《2030年远景规划》，巴政府将采取PPP（公私合作）、BOT（建设-运营-移交）等方式，加快以印度河流域为主的大中型水电站建设，力争在2030年将水电装机提高到3266万千瓦。而在全球能源转型的大背景下，水电开发的需求正变得更加紧迫。2021年8月12日，巴基斯坦总理伊姆兰-汗在塔贝拉（Tarbela-5）大坝扩建项目奠基仪式上表示，巴基斯坦在未来10年内将建造10座大坝。这是巴基斯坦将大力投资水电的最新表态。

中巴在电力领域合作在转型中发展。面对巴基斯坦电力领域的转型趋势，中巴双方在电力领域的合作重点也在发生变化。在过去五年中，中国在巴基斯坦建设了多个大型燃煤电站，成为中国海外大型电力项目的典范。但从2020年以来，燃煤电站项目数量大大减少，水电、风电等可再生能源项目成为主流。2020年新签金额最大的项目为中国水电建设集团国际工程有限公司承建的巴沙大坝（土建标）及Tangir水电站项目。此外，为解决巴基斯坦输电设施电损较大的问题，2020和2021年新签项目中有多个直、交流输电相关项目。考虑到中企在水电和可再生能源方面拥有的强大竞争力，预计未来中国在巴基斯坦能源转型中也将扮演重要角色。

表1：2020-2021年中巴两国部分新签电力项目

数据来源：中国对外承包工程商会

说明：按项目金额由高到低排列

（二）通信市场发展相对滞后，基础设施需求巨大

巴基斯坦通信市场发展不足。通信行业是现代经济发展中特别重要的新兴部门，对社会经济发展和效率提升具有重要作用。特别是进入新世纪以来，移动通信部门的快速发展，使得全球范围内诸多中低收入国家实现了通信业的跨越式发展。但同时，作为高技术和重资产行业，也有不少后发国家面临资金不足和发展滞后的问题。巴基斯坦就是其中之一。巴基斯坦的通信业发展起步较晚，由于国内通信基础设施薄弱，人均收入水平低，各地发展不平衡，通信市场尚未实现对民众的全覆盖。据统计，截至2021年一季度，巴基斯坦的移动通信用户达到1.82亿，移动渗透率约81%；固定电话和固定宽带的用户数量均为230万左右，渗透率仅略多于1%。

通信技术升级潜力较大。目前，巴基斯坦在移动通信领域已经引入2G、3G和4G技术，但先进技术的推广和覆盖面临一定困难。巴基斯坦于2014年开始引入4G，但用户规模增长较慢。截至2020年底，巴基斯坦2G、3G和4G用户占比分别为48.3%、14.2%和37.3%，2G用户仍是第一大用户群体，4G用户规模虽有提升但仍未占据主导地位。而在全球来看，在移动互联应用全面爆发，先发国家开始大规模部署5G的背景下，将4G发展成为国内的主导通信技术、而2G用户逐步减少甚至最终关停网络已经成为一个显而易见的趋势。相比之下，巴基斯坦当前的移动技术格局尚有很大的升级空间。

中国企业和技术是巴基斯坦通信升级的重要助力。中国企业已在巴基斯坦市场深耕多年，在市场和技术两方面都有深度参与。2007年，中国移动投资巴基斯坦电信企业，成功推出Zong品牌，并发展成为该国的第三大移动运营商。中国通信设备巨头华为、中兴，也在巴基斯坦承接了大量的通信工程项目，全程参与了巴基斯坦部署2G、3G、4G网络的过程，在当地获得了良好的声誉。近年来，中国在巴基斯坦通信工程项目较为稳定，每年都保持在数亿美元的水平。特别是在以美国为首的某些国家全力抹黑中国企业的背景下，巴基斯坦对中国企业的信任难能可贵。中国企业将继续成为巴基斯坦通信升级的重要助力。

表2：近三年中巴部分新签通信项目

数据来源：中国对外承包工程商会

说明：按项目金额由高到低排列

基础设施发展前景展望与中资企业发展建议

（一）巴基斯坦基建领域机遇分析

巴基斯坦颁布新的基础设施3年发展计划。2020年初，巴基斯坦推出了新的为期三年的发展技术，涉及53个大型项目，投资总额5.2万亿卢比(约合336亿美元)，以刺激经济增长并为青年创造更多就业机会。该计划主要涉及以下六大领域：

一是道路建设。建设南部信德省苏库尔至海德拉巴六车道高速公路，该高速公路可在PPP基础上建设、运营及转让，同时建设一条连接卡拉奇和白沙瓦长达527公里公路。

二是港口附属设施。建设瓜达尔港船舶补给设施，设立海上浮动酒店和餐厅，在俾路支省沿海地区经营邮轮和开发度假胜地。

三是空中旅行服务设施。允许在卡拉奇、拉合尔和伊斯兰堡等主要机场特许经营，同时将在主要旅游目的地建设简易机场及跑道。

四是能源设施。企业在工厂、工业区和经济特区实行再生能源发电，并通过输电轮安排传输。同时，还将建设水电站，满足一些工业区的生产用电。

五是建设环保设施。分别在卡拉奇、拉合尔和白沙瓦建立生活垃圾环保发电站，以及利用废水生产尿素的工厂。

六是其他产业项目。建设光纤网络，引入5G服务，开发度假胜地，以及铁路、采矿、运输及农业项目。

根据新计划，巴基斯坦政府将在上述项目中大力引入私人投资和外国投资。除铁路、农业、运输少数类型项目外，巴基斯坦将完全依靠社会资金发展新项目，以减轻政府的财政压力。作为配套政策，巴将大力改善投资环境，为企业投资提供更多便利，例如在土地使用方面提供优惠政策，使其参与基建活动有利可图。

（二）巴基斯坦基建领域风险分析

新冠肺炎疫情长期化增加巴基斯坦基建项目不确定性。2021年以来，巴基斯坦新冠肺炎疫情形势依然严峻。截止目前，巴基斯坦已经经历了两轮疫情的冲击，第一轮在2021年3月-5月，峰值单日新增确诊达到6127例；第二轮出现在7月-9月，峰值单日新增确诊达到5661例。目前，巴基斯坦新冠疫情累计确诊病例已达124万例，累计死亡27638人。疫情长期化和多轮暴发，显然给巴基斯坦带来了巨大的压力：政府防疫开支居高不下，医疗卫生系统不堪重负，时不时采取的严格封锁政策更是对经济造成负面影响。对于基础设施建设而言，疫情带来的风险也是多方面的。首先是巴债务偿还能力可能受到影响，财政收入的下降和临时防疫、经济政策引致的开支或将恶化巴财政形势。其次，宏观经济增长疲软将在短期内削弱对基础设施的需求，包括民众收入下降和生产活动下降等后果，都可能导致新建基础设施利用率不高，增加基础设施的经济风险。最后，疫情下全球供应链的问题增加，可能导致基础设施项目停工、延期、成本增加。总的来说，疫情带来的风险依然较大，需要重点关注。

恐怖主义与社会安全风险增大基建项目安全管控难度。恐怖主义和民族宗教矛盾一直是制约巴基斯坦安全稳定的重点问题。根据世界经济论坛（WEF）发布的《2019-2020年全球竞争力报告》，巴基斯坦恐怖主义影响指标 [1] 得分为0.0，排名第141/141位，暴力犯罪影响指标 [2] 得分为47.1，排名第112/141位。近年来，在美国大搞“大国博弈”的战略背景下，中东、中亚和南亚地区的地缘政治形势发生剧变，使巴基斯坦国内的恐怖主义和安全局势更加错综复杂，风险有增加趋势。特别是，巴国内存在多股外国势力支持的极端主义和恐怖组织，多次对中国相关目标发动袭击。2021年7月的达苏水电站袭击事件，就是相关风险上升的重要标志。预计未来巴国内安全风险将维持在较高水平，增加在巴基建项目面临的安全管控风险。

（三）参与巴基斯坦基建项目建议

关注巴基斯坦债务可持续性。债务压力过高是巴基斯坦面临的一大发展难题，巴基斯坦长期依靠多边或双边国际援助维持其债务可持续。尽管巴基斯坦《财政责任和债务限制法案》中规定其公共债务占GDP之比应低于60%的上限，但近年来实际债务情况均高于政策目标，尤其是考虑到新冠肺炎疫情全球大流行对巴基斯坦经济基本面和政府偿付能力的冲击，巴政府有可能调整主权借款规模以降低债务风险，进而影响主权类项目投资的实施。同时，在与巴方企业进行合作时应密切关注其财务指标和债务可持续性，审慎考察外债负担过重的业主偿付能力。

关注巴基斯坦国内局势的变化，加强安全措施。巴基斯坦将于2023年举行大选，而目前其国内局势正变得更加复杂。在巴中国企业需要关注地方政治格局、党派冲突以及地区分离组织、巴基斯坦塔利班等宗教极端组织在当地的影响力变化，并及时采取应对措施。建议对当地安全形势建立量化评估机制，建立与风险级别对应的安保措施体系。与巴基斯坦政府加强沟通和安全合作，根据风险评估提升或降低安保措施，在安保和成本之间取得相对平衡。

做好新冠疫情环境下项目统筹工作。目前已经基本可以判断，新冠疫情将长期化，一些国家或地区将面临疫情不断反复、多轮次暴发的情形。在此情况下，企业需要采取系统措施，应对疫情带来的影响。具体包括以下几个方面：一是做好项目自身的防疫工作，通过严格的防护措施，减少疫情感染及其引致的停工停产风险；二是在有条件的情况下积极接种疫苗，为项目人员提供免疫防护，降低疫情感染和传播概率，也减轻感染后的医疗负担；三是积极应对疫情下的供应链风险，对于关键物资实现多元化采购，在某一采购来源供应不足的时候能够迅速切换到其他成本和质量可以替代的供应来源，降低相关问题带来的负面影响。