美国的农业贸易政策由谁制定？谁在台前幕后扮演重要角色？

美国贸易代表办公室的前世今生

随着关税与贸易总协定（GATT）等多边贸易谈判工作的推进，国际谈判的规模和重要性不断提升，1962年美国国会通过了《1962年贸易扩大法》，提出建立跨部门的机构为国际贸易谈判提供政策咨询。1963年，时任总统肯尼迪建立了“贸易特别代表办公室”（Office of Special Trade Representative，简称STR），并在华盛顿特区和瑞士日内瓦分设两个代表处。

20世纪60年代，STR代表美国参加关税与贸易总协定（GATT）肯尼迪回合多边贸易谈判，较出色地完成了谈判任务，鉴于此，美国国会在《1974年贸易法》条款中，从法律上正式承认了STR的地位，并规定该机构作为美国总统行政办公室的组成单位，直接对总统和国会负责。1979年STR根据《贸易协议法》进行了重组，在职责范围以及管理结构等方面都进行了较大的变革，进一步强化了其在国内政策制定和国际贸易谈判方面的作用。

随后贸易特别代表改称为美国贸易代表，机构名称确定为“美国贸易代表办公室”（Office of the United States Trade Representative，简称USTR）。随着国际贸易形势的飞速发展，1988年国会在《综合贸易竞争法》中对USTR的职责范围予以修改和扩充。1994年《乌拉圭回合协议法案》进一步明确USTR负责世界贸易组织（WTO）所有相关谈判。目前，USTR设贸易代表1人、副代表3人、首席农业代表1人。

农业贸易规则的谈判与履约

STR成立之初，农业谈判由美国贸易代表办公室下属农业事务和商品政策办公室负责，并由一位贸易副代表分管。为了更好应对WTO新一轮（多哈回合）农业谈判，2000年美国在贸易和发展法中提出设立首席农业谈判代表一职，并规定首席农业谈判代表由总统提名、国会批准，主要职能是负责与美国农产品和服务相关的贸易谈判，实施贸易协议，并执行美国贸易代表的其他指示。

此后，美国农业谈判代表及其分管的农业事务部工作包括：一是参与自由贸易协定（FTA）和世界贸易组织（WTO）有关农业的多哈回合谈判；二是代表美国参加WTO相关委员会活动，应对农业、SPS、生物技术合作、规则制定等谈判工作；三是监测和执行现有世界贸易组织以及自由贸易协定中农业领域承诺履行；四是参与其他与农业市场准入、国内支持和出口竞争相关的多双边联盟。此外，还需监测美国国内农业法案的实施状况，确保与世贸组织国际义务相一致。

“幕后”有谁？

USTR是美国贸易政策的协调和管理机构，主要负责政策的实施和执行，但一项政策的出台往往是相关利益主体间平衡博弈的结果。美国农业贸易政策出台的背后离不开国会、行政机关、产业部门、行业协会、企业、研究机构的参与、较量和妥协。

1.国会。根据美国宪法，对外贸易管理权直接掌握和控制在国会手中。历史上，美国国会对贸易协定的内容始终保持着严格的控制。手段包括：通过立法手段影响对外谈判的授权、批准与附加条款，通过预算中的限制性条款限制谈判，通过听证、批准等手段来制约谈判等。两院的农业委员会、拨款委员会和财政委员会对于法案制订也都有较大的影响力。然而，自上世纪70年代以来，国会也引入一些机制将部门贸易权利扩大至总统和行政部门。

2.以美国农业部（USDA）为代表的行政部门。20世纪70年代以来，美国依据宪法引入“快轨（Fast Track）”机制用于加强政府在贸易谈判中的职能和应变能力。主要体现在：一是授权总统可以选择贸易谈判对象，并在限定的范围内修改关税税率；二是授权行政部门可就已签署协议制定实施规则，或就谈判相关的非关税和非贸易问题制定政策。目前，USDA作为农业行业主管部门，负责国际经济活动中农业政策的制定和农产品的海外推广。美国农业首席谈判代表也通常来自于美国农业部或曾在美国农业部任过职，所以USTR和USDA的相关部门之间一直保持着紧密的接触和协调。

3.行业组织及专业协会。美国政治制度的设计和运作方式赋予了公众和社会团体影响政策制定的权利。因此，美行业协会通常利用其靠近政府、贴近会员的特殊地位影响贸易政策的制定和运行，但其往往把控在有雄厚资本和强大媒体影响力的利益集团手中。一方面，协会通过游说国会和政府，将本行业的市场准入、标准制定、违规处罚、竞争秩序维护等方面的行业标准上升为国家标准。另一方面，协会还利用集团优势向政府施压，其庞大的会员数量会在一定程度上决定大选选票流向，各派政党不得不对其做出妥协。农业领域耳熟能详的协会有小麦协会、大豆协会、玉米协会、棉花协会等。此外，美国的消费者组织也很成熟，相关团体活动较为活跃。

4.技术团队。美国对国际规则的领导力和遇到问题时的快速反应力，与其扎实的技术支持、雄厚的研究实力密不可分。具体体现在：一是支持政策模拟、评估。自20世纪70年代以来，美国政府大力支持经济模型的开发，不仅可以预测长期供给需求分析，也可进行政策模拟。二是搭建人员流动“旋转门”机制，智库专家政府官员之间在一定程度上可以实现角色转换。

综上，美国贸易政策的制定是复杂的决策系统，“政、学、产、企、研”紧密联系、互为补充，使美国贸易政策在应对日趋复杂化和专业化的国际环境中游刃有余。

（作者单位分别是外交学院、农业农村部农业贸易促进中心）