（本文转载自《国际工程与劳务》杂志，本网获授权转载）

作者：周炜敏 唐洋 毛歆鈅

单位：中国电建集团国际工程有限公司

肯尼亚位于东部非洲，是撒哈拉以南非洲经济基础较好的国家之一，法制健全，政治稳定，营商环境较好，且有一定工业基础。

主要发展规划

《2030年远景规划》是肯尼亚政府制定的2008-2030年间的发展蓝图，其核心目标是努力实现GDP年均10%增长率，将肯尼亚建设为全新的工业化的中等收入国家。肯尼亚远期和中期发展规划均将能源、公路、铁路、港口和通讯等基础设施建设视作实现经济腾飞的基本要素，列为优先发展领域。其中，基础设施建设是实现该目标的关键因素，并且很大程度上依赖于提升公路基础设施质量，包括减少交通成本、改善可达性及公路安全，以基础设施板块为例，在该愿景指导下，肯尼亚在2030年之前将建设成较为完善的交通网络体系，其中重点项目包括：公路网建设和道路升级改造、内罗毕城市铁路项目（轻轨）、蒙巴萨-内罗毕-巴拉马标准轨铁路、蒙巴萨港扩建、拉穆港-南苏丹-埃塞俄比亚交通走廊、乔莫肯亚塔国际机场扩建、基苏木机场升级扩建、孔扎科技城、23000兆瓦电站和输电线路、24座中型多功能水坝等项目。

此外，肯尼亚总统肯雅塔在新任期伊始提出的国家发展五年计划，即“四大发展目标”，内容包括制造业发展、全民医保、保障住房和粮食安全。具体为至2022年，制造业占GDP的比重由9.2%提高到20%，保障全民食品安全与营养，建立健全惠及全民的医疗保障体系，建设50万套保障性住房。

投资环境

肯尼亚实际GDP增长高于撒哈拉以南非洲平均水平，过去几年的GDP增长率在5%-6%之间。2018年，肯尼亚经济增长率达6.3%。肯尼亚外债以中长期公共外债为主，偿付能力保持稳定，2018年偿债率约15.7%，偿债率在国际警戒线以内。2017年受干旱、大选等影响，肯尼亚通胀率从上年6.3%增长至8%。截至2018年3月，标准普尔在其最新的中期报告中指出，因肯经济增长预期保持强劲，维持B+/B的评级，展望为稳定。

20世纪90年代以来，肯尼亚在经济领域实行自由化，对国有企业进行私有化改造，并逐步开放允许外国投资的行业。肯政府为鼓励外国直接投资，除制定有《外国投资保护法》外，还采取了一系列鼓励投资措施，如取消进出口许可证，降低进口关税税率，取消出口关税和废除外汇管制，设立出口加工区、建设经济特区等。在经济特区投资企业的财产权将被充分保护，不会被国有化或征收；所有资本和利润都可调回本国，而不受外汇管制；工业产权和知识产权将受到保护；所有产品及服务可遵照东非共同体的海关法，在关税区内出口及出售。同时，所有获得经济特区牌照的企业、开发商及运营商将享有全部税种的豁免。

近年来，外国投资迅速流入肯尼亚，从2013年的4亿美元跃升至2018年的16亿美元。得益于近年来经济持续快速增长，宏观经济环境较为稳定，商业环境改善，中产阶级崛起，消费力增加和经济特区优惠政策优厚等因素的综合作用，肯尼亚已经成为非洲地区最具吸引力的投资目的地。世行的2020年营商环境报告中，肯尼亚营商环境排在全球第56名。

外商投资情况

肯尼亚政府出台了一系列法案以保护外国资本权益，吸引外国资本在肯投资。肯尼亚投资主管部门有三个：肯尼亚投资促进局，主要为投资者提供一站式服务信息和帮助，如为投资者出具投资证明或所需的执照许可等；肯尼亚国家投资委员会，主要为政府提供投资的指导方案，审查、分析影响经济发展和投资的因素，帮助政府与企业在投资政策方面沟通联系；肯尼亚竞争管理局，主要负责全国各行业的竞争监管事务，包括企业兼并、收购、滥用市场支配地位，保护消费者利益。

同时，肯尼亚是世界银行多国投资保证机构成员、国际投资争端解决中心成员和非洲贸易保险机构成员，中肯两国签署了《经济技术合作协定》《贸易协定》《投资保护协定》，建立了双边经贸混委会机制，经贸关系发展良好，有利于中国企业在肯尼亚持续经营。肯尼亚法律体系为普通法体系，投资法规较为完善，政府积极吸引外资投资，出台了一系列法案以保护外国资本权益，吸引外国资本在肯投资，2005年颁布了新的《投资促进法》，2015年颁布了《经济特区法案》，进一步提供了一系列的税收优惠政策，包括免除增值税、20年内减免公司所得税等。肯尼亚还与中国等10多个国家签订了双边投资保护协定。肯政府大力支持公私合营模式，推动私人投资基础设施建设项目，并允许外国投资者参与当地基础设施项目投资。

PPP发展及PPP体制

肯尼亚早在1959年Mtwapa and Nyali大桥项目中就开始了对PPP项目的探索，建立了较为完善的PPP相关政策、法律和制度框架。2009年肯政府颁布了PPP指导意见，开始大力推广PPP模式。2011年11月又出台了PPP政策解释，明确表达政府对于PPP项目的承诺，该声明为后续PPP法案的出台奠定了政策基础。2012年肯尼亚政府收到了世界银行对于基础设施金融和公私合营项目的授信，此类项目目的在于提升肯尼亚基础设施市场不同板块中私人投资，为肯尼亚获得海外的私人投资打下了坚实的基础。2013年颁布了首部PPP法，并成立了PPP委员会和PPP部门（PPP units，由国库署管辖）负责PPP项目的公布及招标及总体协条等工作。2014年又颁布了PPP规范。2017年颁布了PPP项目引导基金规范，形成了较为完善的PPP法律体系。通过一系列的立法确保了私营方投资人的利益，厘清了政府和私营方的各自责任义务，对项目各方面风险进行合理的分配，缓解政府资金投入，降低了政府的债务风险，鼓励社会资本特别是外国投资人参与，大大提升了肯尼亚的社会效益和经济效益。

目前，政府PPP的流程基本为政府方完成初步的项目可研和招标资格预审材料，报PPP委员会批准后开始资格预审招标，确定通过资审的竞标人后开始正式邀请招标，再由招标方和PPP unit组建评标团队进行评标，PPP委员会批准后公布中标人，随后开展项目协议的技术和商业条款的商业谈判，公私部门在进行商务谈判后，PPP项目的可行性方案、物有所值评价必需通过PPP委员会和财政部债务管理办公室的批复。并且PPP委员会还需要向债务办公室和内阁金融秘书处提交项目的影响方案和风险评估报告进行最终的批复。最后，项目需提交议会批准。

PPP法案中规定了给予投资者的风险缓释措施及对投资人和债权人的相应保护机制，主要措施有：支持函；车流量担保；通胀及利率调价机制，主要应用于年金类项目；与银行签订《直接协议》并赋予银行介入（step-in）的权利；对于终止、政治事件、非普通事件等对项目造成的直接影响的赔偿；设立可行性缺口基金支持经济可行但有可能因没有政府支持而融资不可行的项目。

肯尼亚PPP法赋予财政部内阁秘书为PPP项目签发《支持函》的权利。财政部内阁秘书为肯尼亚基础设施项目签发上述《支持函》在当前非常普遍，经签署后的《支持函》的规定将对肯尼亚政府具有约束力，不受政府或者执行党更换的影响。每年肯尼亚财政部还会将所有的PPP项目在官网上进行公示，根据2019年公示的情况，所有在推动的PPP项目约70余个，主要集中在基础设施（交通）和电力板块。目前签署协议的项目已有6个，批准协议的有3个，正在进行协议谈判的有10个，已完成融资关闭的1个。

目前，肯尼亚PPP项目主要集中在能源、交通和基础设施领域，正在探讨推动社会化住房建设领域。

年金公路PPP模式

肯尼亚基础设施建设的财政资金不足，其中公路部门每年资金缺口约4亿-5亿美元，道路维修资金缺口约2亿美元。考虑到实际情况，2015年肯政府公布以年金公路PPP模式推动一万公里道路投资，其中第一阶段规划2000公里，主要为现有道路的升级改造；第二和第三阶段分别规划5000公里、3000公里，其中80%为现有道路升级改造，20%为高速公路。为配套该模式实施，肯尼亚通过《公共财政管理（道路年金基金）条例（2015）》，为政府履行年金支付义务提供了法律保障和PPP资金来源支持。

肯尼亚政府将对项目出具《支持函》，承担政治和自然不可抗力风险事件发生后的偿付义务；承担一定的因非政治和自然不可抗力风险以及因项目公司违约，导致项目终止并对银行贷款造成损失的补偿义务。

年金公路项目的特许服务期通常为10年，含建设期和维护期。项目公司在肯尼亚公路局和独立工程师的监督下进行施工。取得完工证书后，公路进入维护期。项目公司将依据特许服务协议向公路局收取年金，偿付建设期投资和项目维护成本，并获得合理投资回报。项目公司在维护期将对道路进行日常管理、维护，并控制交通流量。

经过数年的持续推动，目前肯尼亚高速公路局、城市公路局、乡村公路局以年金公路PPP模式对9个标段总计约900公里完成了公开招标，预计投资额超过10亿美元。其中，由肯尼亚本地投资者投建的第33标段已于2019年完工，进入维护期，4个标段已完成特许服务协议的正式签署。

总结

肯尼亚政府为PPP模式的推广提供了清晰有效的法律环境和保障措施，给予税收、投资收益汇兑的便利。政府机构不对项目建设进行直接管理，不直接对项目进行融资或提供担保。这优化了肯尼亚政府对基础设施的公共管理职能，实现从对工程项目的采购到公共服务采购的转变，减轻了中央财政负担。政府通过对PPP项目的公开招标和物有所值评估审批，实现基础设施服务的市场化定价，一方面可以吸引私人投资者资本，助力经济发展；另一方面通过引入专业的投资方、建设运维方商业竞争提高了效率，优化了资源配置。

投资方在参与和推动肯尼亚PPP项目过程中，可重点关注以下三点。一是对当地的PPP模式和配套的法律框架进行深入的尽职调查，特别是对特许经营权协议和政府提供的保障措施进行认真调研。二是对项目的可行性进行深入研究，尤其要考虑项目规模、项目本身是否具备足够盈利能力、政府支付能力以及对项目的可融资性进行全面评估。三是对项目风险分担和传导机制以及机制之间相互贯穿和衔接进行妥善安排。在肯尼亚深入开发PPP模式项目，有利于推动我国的国际工程投资和承包企业在非长期稳定经营，将进一步提升我国企业的国际化水平、延长海外项目利益链条，实现投建营一体化发展。